Formuła Machiavellego, czyli dlaczego nie zawsze jest się z czego cieszyć, kiedy władze planują inwestycje

Megaprojekty – cz. 1.

Olbrzymie inwestycje są magnesem dla mediów, przemawia to do wyobraźni polityków, którzy niewiele spraw cenią bardziej niż popularność, jaką uzyskują przy okazji rozpoczynania inwestycji. Może z wyjątkiem przecinania wstęg w dniu otwarcia.

Budowa dworca Łódź-Fabryczna. Fot. Zbigniew Polędwica

Bent Flyvbjerg – człowiek od megaprojektów

Pod koniec lat 90. trzydziestoparoletni badacz, specjalizujący się w zarządzaniu projektami infrastrukturalnymi, Bent Flyvbjerg został zaproszony na spotkanie z ówczesnym duńskim ministrem infrastruktury. Zarządzający inwestycjami w całym kraju polityk skrytykował zaangażowanie w debatę publiczną. Najwięcej pretensji miał o uwagi naukowca pod adresem publicznych lub publiczno-prywatnych inwestycji zapewniając, że wszelkie niedociągnięcia były „uczciwymi pomyłkami”. Flyvbjerg interesował się wówczas największymi duńskimi inwestycjami w historii: kopenhaskim metrem oraz mostami nad cieśninami Sund i Wielki Bełt. Budzące zastrzeżenia wyniki analiz, przede wszystkim dokumentujące wyższe niż deklarowane przez rząd przekroczenia budżetu, były chętnie cytowane przez główne krajowe mass media. Wcześniej ten sam naukowiec przeprowadził badania wykazujące niegospodarne oraz korupcyjne praktyki przy planowaniu miejskim w rodzinnym Aalborgu. Na krytyce się nie skończyło – minister zagroził, że dalsze stawianie inwestycji rządowych w złym świetle spowoduje zaprzestanie finansowania jego projektów badawczych ze źródeł będących pod kontrolą państwa. Ta rozmowa, natychmiast przez Flyvbjerga upubliczniona, stała się ważnym przyczynkiem do dalszych badań dotyczących wpływu czynników politycznych i mediów na realizację inwestycji publicznych.

Dzisiaj, Flyvbjerg prowadzi w Oksfordzie Katedrę Zarządzania Megaprojektami i program studiów magisterskich w tej dziedzinie. Jest też jednym z najbardziej rozchwytywanych konsultantów dużych inwestycji. Co mógłby nam powiedzieć, gdybyśmy zatrudnili go w Łodzi?

W ostatnich dwóch dekadach, szczególnie po akcesji do Unii Europejskiej, mieliśmy w Polsce okres gigantycznych inwestycji publicznych w infrastrukturę. Niektóre sektory wspierano intensywniej (drogi, lotniska) niż inne (kolej), niemniej skala wydatków ponoszonych ze środków unijnych uzupełnianych o wkłady własne wysupływane z budżetów centralnego oraz wszystkich szczebli samorządu realnie zmieniła polski pejzaż w drugiej dekadzie XXI wieku.

Megaprojekty

W terminologii, którą posługują się zespoły badawcze duńskiego naukowca, projektem zasługującym na przedrostek „mega” jest inwestycja trwająca przynajmniej 5 lat od momentu jej zaprojektowania do chwili oddania do użytku, warta ponad miliard dolarów, mająca transformujący wpływ na obszar, na którym jest realizowana, a jej konsekwencje dotykają przynajmniej miliona osób. Oczywiście w wielu przypadkach te kryteria są stosowane rozłącznie. W mniejszych miastach i krajach, skromniejsze inwestycje mogą być uznane za megaprojekty. Wydaje się, że w łódzkich realiach przynajmniej kilka (zrealizowanych, trwających lub planowanych) można uznać za lokalne megaprojekty. Należą do nich niewątpliwie Dworzec Fabryczny i całe założenie Nowego Centrum Łodzi, Orientarium, budowa trasy W-Z, tunel łączący dworce, być może łódzkie stadiony i na pewno niezrealizowany ostatecznie wielki stadion dla obu łódzkich klubów.

Badania wskazują, że znacznie istotniejszy od czysto finansowej wartości megainwestycji jest czynnik czasu. Im więcej upływa go od projektu do zakończenia, tym więcej niewiadomych, nieprzewidywalnych zmian, które mogą wpłynąć na inwestycję „zmieniając reguły w czasie gry”. Zmiany cen, cykle koniunkturalne w gospodarce, starzenie się technologii i pojawianie nowych, przemiany społeczno-demograficzne powodują, że niektóre projekty są finalizowane w zupełnie innych realiach niż te, w których je rozpoczynano. Czasem planowane rozwiązania techniczne starzeją się na tyle, że założenia trzeba rewidować w trakcie realizacji inwestycji.

Zawsze błędnie

Flyvbjerg lubi cytować holenderskiego ekonometryka Henriego Theila. Z jego badań prowadzonych w latach 60-tych wynikało, że gdyby codzienna prognoza pogody brzmiała: jutro będzie tak jak dzisiaj, byłaby statystycznie trafniejsza niż komunikaty oparte na ówczesnych analizach meteorologicznych. Podobną regułę można zastosować do większości współczesnych prognoz dotyczących kosztów olbrzymich inwestycji strukturalnych.

W jednym z kierowanych przez Flyvbjerga badań wzięto pod lupę 258 infrastrukturalnych projektów transportowych z 20 krajów na 5 kontynentach wykazując, że średnie przekroczenia planowanych budżetów wahały się od 20 proc. przy inwestycjach drogowych do 44.7 proc. przy infrastrukturze kolejowej. Zawyżone były szacunki dotyczące liczby przyszłych użytkowników kolejowych inwestycji, których było średnio o połowę mniej niż zapowiadano. Niektóre z największych i najgłośniejszych inwestycji zanotowały szczególnie spektakularne fiaska pod względem trafności prognoz. Na przykład konstrukcja Eurotunelu pod kanałem La Manche dwukrotnie przekroczyła przewidywane koszty przynosząc również wpływy dwukrotnie mniejsze od planowanych. We wnioskach autorzy raportu posunęli się do stwierdzenia, że nie ma wątpliwości, iż brytyjska gospodarka lepiej by się miała, gdyby inwestycji tej nigdy nie rozpoczęto. Największe przekroczenie kosztów w historii dotyczyło gigantycznej budowy Kanału Sueskiego, która kosztowała dziewiętnastokrotnie więcej niż planowano. Szesnastokrotne przekroczenie budżetu zanotowano w przypadku budynku szkockiego parlamentu w edynburskim Holyrood otwartego w 2004 roku, a czternastokrotne w przypadku słynnej opery w Sydney.

Dlaczego zawsze błędnie?

Najczęstszym wytłumaczeniem błędów planowania są: kwestie techniczne, wykorzystanie niewłaściwych modeli prognostycznych, brak doświadczenia, brak właściwych lub wiarygodnych danych. W rzeczywistości za błędy planowania w najmniejszym stopniu odpowiadają problemy techniczne. Zawyżanie prognozowanych korzyści i niedoszacowanie kosztów spowodowane są znacznie częściej czynnikami psychologicznymi. One powodują, że decydentom łatwo zaakceptować najbardziej optymistyczne i najmniej realistyczne szacunki, jeżeli są przekonująco i efektownie zaprezentowane. Scenariusze nieuniknionego sukcesu trafiają do nich łatwiej niż pełne wątpliwości, racjonalne czy krytyczne analizy uwzględniające możliwości porażki, błędów, problemów. Brzmi znajomo?

Efektem fałszywego poczucia kontroli u osób odpowiedzialnych za megaprojekty jest też ignorowanie tzw. „czarnych łabędzi” – rzadkich wydarzeń o radykalnie negatywnych konsekwencjach, na które narażone są wszystkie inwestycje. Jeden z informatorów w badaniach Flyvbjerga, wieloletni uczestnik dużych projektów infrastrukturalnych opowiadał w wywiadzie: Jako planista często znasz realne koszty. Wiesz, że budżet jest zbyt mały, ale trudno jest przekazać taki komunikat zarówno politykom, jak i prywatnym inwestorom. Wiedzą, że wysokie koszty zmniejszają szansę na dofinansowania z budżetu centralnego. (…) System zachęca, by koncentrować się na korzyściach, póki co niewiele uwagi przykładano do analizy ryzyka i bezpieczeństwa projektów.

Po wielu latach badań nad procesami decyzyjnymi prowadzącymi do rozpoczęcia tego typu inwestycji i porównywania ich realnych kosztów do planowanych, Flyvberg wyjaśnia, dlaczego polityków tak bardzo kusi budowanie megalomańskich pomników swoich wizji. Kusi medialny szum, ukazywanie promotorów megaprojektów jako ludzi czynu.

Olbrzymie inwestycje są magnesem dla mediów, przemawia to do wyobraźni polityków, którzy niewiele spraw cenią bardziej niż popularność, jaką uzyskują przy okazji rozpoczynania inwestycji. Może z wyjątkiem przecinania wstęg w dniu otwarcia.  

Mimo ostrożności w formułowaniu mocnych sądów, Flyvbjerg i współpracownicy stwierdzają, że promotorzy wielkich publicznych wydatków na megaprojekty (zarówno elity polityczne, jak i biznesowe), prezentując prognozy finansowe dotyczące kosztów i korzyści płynących z tych inwestycji, często wprowadzają w błąd decydentów politycznych, by osiągnąć akceptację dla swoich pomysłów. Eksperckie opracowania prezentowane jako niezależne, mające udowodnić sensowność inwestycji, są najczęściej zamawiane i finansowane przez projektodawców, a więc późniejszych, głównych beneficjentów. Mieszkańcy zaś – ulegając ekscytacji technologicznej, politycznej, gospodarczej czy też czysto estetycznej – często są skłonni uwierzyć w ich dobrodziejstwa. Najskuteczniejszy sposób przekonywania decydentów do sfinansowania inwestycji Flyvbjerg nazwał formułą Machiavellego. Niedoszacowane koszty + przeszacowane korzyści + zaniżone skutki środowiskowe + przecenione efekty prorozwojowe = pewne finansowanie.

Ile już zrealizowanych i trwających polskich i łódzkich projektów pasuje do tego wzoru? Wiele wskazuje na to, że chociażby planowana właśnie budowa łódzkiego Orientarium będzie kolejnym takim przypadkiem.

Przeczytaj drugą część artykułu: Komu służą megaprojekty? Czyli dlaczego nie powinniśmy się smucić, że nie mieliśmy Euro 2012

***

Wojciech Woźniak – socjolog, pracuje w Katedrze Socjologii Struktur i Zmian Społecznych na Wydziale Socjologiczno-Ekonomicznym Uniwersytetu Łódzkiego. Zajmuje się problematyką nierówności społecznych, badaniami dyskursu politycznego i socjologią sportu.

Podoba Ci się ten artykuł? Tutaj możesz wesprzeć kolejny: https://zrzutka.pl/4n584m

Łódzka Gazeta Społeczna „Miasto Ł” jest gazetą bezpłatną, opartą na obywatelskim zaangażowaniu. Pomóż nam zebrać środki na dalsze działanie.

Jeżeli chcesz nas wspierać regularnie, zleć w swoim banku przelew stały:
Fundacja Spunk
Nr konta: 83 1750 0012 0000 0000 3823 8337 Raiffeisen Polbank
W tytule: „Darowizna na Miasto Ł”.

Dziękujemy!